张德江在全国人大常委会立法工作会议上的讲话

  （2013年10月30日）

同志们：

       今年9月，中共中央批准了《十二届全国人大常委会立法规划》。这是以习近平同志为总书记的党中央在全面推进依法治国进程中作出的一项重大部署，是新形势下加强和改进立法工作、加快建设社会主义法治国家的一项重要举措。全国人大常委会召开这次立法工作会议，就是要深入贯彻党的十八大精神和习近平总书记一系列重要讲话精神，分析我国立法工作面临的新形势，全面部署十二届全国人大常委会立法工作。

       下面，我就提高立法质量、落实立法规划，讲几点意见。

        一、充分认识我国立法工作面临的新形势

       改革开放30多年来，在党中央的领导下，经过各方面坚持不懈的共同努力，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活各个方面总体上实现了有法可依，这是我国社会主义法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志。我国社会主义法制建设取得的巨大成就和显著进步，有力地推动和保障了改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，进一步坚定了我们对中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信。

       面向未来，我国的立法工作如何谋划、如何推进？形势决定任务，目标决定行动。党的十八大对我国改革开放和社会主义现代化建设作出了全面部署，同时明确作出了到2020年全面落实依法治国基本方略的重大决策。我们必须充分认识我国立法工作面临的新形势，准确把握坚持和发展中国特色社会主义对立法工作提出的新要求，在新的起点上不断加强和改进立法工作，推动中国特色社会主义法律体系与时俱进、发展完善。

       第一，实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦对立法工作提出了新的要求。党的十八大提出，在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。习近平总书记提出实现中华民族伟大复兴的中国梦，就是要实现国家富强、民族振兴、人民幸福。实现“两个一百年”奋斗目标和中国梦，必须走中国道路，必须弘扬中国精神，必须凝聚中国力量，全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，进一步加强社会主义法治建设。法治建设既是中国特色社会主义事业的重要组成部分，同时又为经济社会发展提供重要制度保障。我们要更加坚定地走中国特色社会主义政治发展道路，更加自觉地坚持和完善人民代表大会制度，更加自觉地贯彻依法治国基本方略，加强和改进立法工作，进一步提高立法质量，不断完善中国特色社会主义法律体系，推进中国特色社会主义制度自我完善和发展，为实现“两个一百年”奋斗目标和中国梦创造良好的法制环境。

       第二，全面深化改革开放对立法工作提出了新的要求。改革开放是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路，也是解决我国发展面临的突出问题、实现经济社会持续健康发展的必然要求。党的十八大提出了全面深化改革开放的目标任务，要求以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，使各方面制度更加成熟更加定型。中央已经确定，党的十八届三中全会将研究全面深化改革若干重大问题，并作出新的战略部署。改革是一场深刻的革命，涉及各领域重大利益关系调整，涉及各方面重要体制机制完善，是破与立的辩证统一。当前，我国改革已进入攻坚期和深水区，任务异常艰巨。深化各领域各方面改革，必须推进体制机制创新，加强相关制度建设，这些都与完善法律体系有密切关联。我们必须加强和改进立法工作，充分发挥立法在引领、推动和保障改革方面的重要作用，把改革决策与立法决策结合起来，及时地把改革开放的成熟经验上升为法律，巩固改革开放成果；同时，要更加注重从法律制度上进行顶层设计，努力使党的主张通过法定程序转化成国家意志，推动中央重大决策部署的贯彻落实，在法治轨道上不断推进改革开放伟大事业。

       第三，人民对美好生活的向往对立法工作提出了新的要求。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。当前，一方面，人民对保障和改善民生、不断提高物质文化生活水平充满了希望，期待共享发展成果；另一方面，人民政治参与积极性不断提高，对保障自身权益、维护公平正义的关注和诉求愈显迫切。同时，人们思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，网络等新媒体快速发展，广泛凝聚社会共识的难度增加。立法是对权利义务关系、权力责任关系的调整和规范，必然会触动人们思想观念和利益格局，尤其是在关系群众切身利益的教育、医疗、就业、住房、社会保障、收入分配、食品安全、环境保护、征地拆迁、安全生产、社会治安、执法司法等方面，情况错综复杂。可以说，随着经济社会发展，人民对追求幸福美好生活的愿望越来越迫切，对法治的向往越来越强烈，对立法的期望值越来越高。我们必须加强和改进立法工作，积极回应社会关切，充分发挥立法在平衡、调整、规范各种利益关系方面的重要作用，使法律成为增进人民福祉、增进社会认同的最大公约数，保障社会公平正义。

       第四，全面落实依法治国基本方略、加快建设社会主义法治国家对立法工作提出了新的要求。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。党的十八大强调，要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由，实现国家各项工作法治化；还提出“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的目标要求。习近平总书记明确提出，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。立法是依法治国的前提和基础。我国立法工作取得了巨大成绩，中国特色社会主义法律体系已经形成，但仍然存在一些不适应经济社会发展需要的问题，与党和国家的要求、与人民的期待相比还存在差距。有些问题在法律上还不明确、有缺项，需要通过立法作出必要的规定；已有的法律规定，有些需要及时修改完善，有些需要进一步配套、解释，有的已不合时宜需要废止；法律、行政法规、地方性法规以及其他规范性文件上下之间、相互之间还不够协调，需要加以理顺、规范、衔接。我们必须加强和改进立法工作，及时妥善解决好这些问题，进一步夯实全面推进依法治国的法制基础。

       总之，形势的发展、事业的开拓、人民的期待，都对立法工作提出了新的要求。我们今天从事的立法工作，同过去相比，情况发生了很大变化，标准更高了，任务更重了，责任更大了。我们必须紧跟时代前进步伐，丝毫不能放松、时刻不能懈怠，努力使我国的立法工作再上一个新台阶。

       二、牢牢把握新形势下加强和改进立法工作的总体要求

       立法活动是国家重要政治活动，立法工作关系到中国特色社会主义事业大局。新形势下加强和改进立法工作的总体要求是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和习近平总书记一系列重要讲话精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，紧紧围绕党和国家工作大局，全面落实依法治国基本方略，注重发挥立法的引领和推动作用，加强重点领域立法，积极推进科学立法、民主立法，着力提高立法质量，完善中国特色社会主义法律体系，为全面建成小康社会、坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供更加有力的法制保障。

       贯彻落实上述总体要求，必须着重把握以下几点。

       第一，坚持以中国特色社会主义理论体系为指导。坚持正确的理论指导，是做好新时期立法工作的前提和根本保证。中国特色社会主义理论体系，是马克思主义中国化的最新成果，是党和国家全部工作的行动指南，是全党全国各族人民继续团结奋斗的共同思想基础。党的十八大以来，习近平总书记围绕改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军发表了一系列重要讲话，深刻阐述了事关党和国家发展的重大理论和实践问题，充分体现了马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的精髓要义，并作了进一步丰富和发展。党的理论和路线方针政策是法的灵魂，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。加强和改进立法工作，必须在党的领导下，始终坚持以中国特色社会主义理论体系为指导，全面贯彻习近平总书记一系列重要讲话精神，坚持正确政治方向，从法律制度上科学调整、规范国家和社会生活中的各种关系，处理好改革开放和现代化建设中的各种问题，使党的主张通过法定程序成为国家意志，成为全社会成员一体遵循的行为规范和活动准则，保证党的理论和路线方针政策的贯彻落实。

       第二，坚持从中国的国情和实际出发。实践是法律的基础，法律是实践经验的总结和升华。脱离国情和实际的立法，只能是空中楼阁、纸上谈兵，不仅没有意义，而且往往会偏离立法的正确方向。改革开放以来，我国的经济社会发展取得了举世瞩目的历史性成就。但是，我国仍然是世界上最大的发展中国家，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾没有变，发展仍然是解决我国所有问题的关键，这是中国最大的国情、最大的实际。当前，我国已进入全面建成小康社会决定性阶段，面临的发展机遇和风险挑战前所未有。发展中不平衡、不协调、不可持续的问题仍然突出，深化改革开放和转变经济发展方式任务艰巨。在任何情况下，立法工作都要牢牢立足于中国的国情和实际，把改革开放和现代化建设的伟大实践作为立法基础，紧紧围绕奋斗目标和任务要求，深入分析立法需求，区分轻重缓急，突出立法重点，注重各方面法律制度的协调发展。要根据内外环境、条件和情况的发展变化，适时制定新的法律，及时修改完善现行法律，正确处理法律的稳定性与变动性、现实性与前瞻性、原则性与可操作性的关系，努力使立法进程同改革开放和现代化建设进程相适应。要认真研究国外立法实践和人类法制文明成果，从中吸取和借鉴那些对我们有益有用的东西，但绝不照抄照搬。

       第三，坚持以人为本、立法为民。保证人民当家作主，坚持以人为本、立法为民，是加强和改进立法工作的根本宗旨。法律制度的根基在于人民发自内心的拥护，法律制度的力量在于人民自觉的遵循。只有坚持国家一切权力属于人民，尊重和保障人权，保证公民在法律面前一律平等，保证人民依法享有广泛的权利和自由，法律制度才能深入人心。因此，立法工作要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点，着力保障公民的人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等方面权利得到落实，保障人民对美好生活的向往和追求，加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的法律制度。立法工作离不开人民，必须坚持和贯彻党的群众路线，依靠人民，正确把握最广大人民根本利益、现阶段群众共同利益、不同群体特殊利益的关系，正确反映和统筹兼顾不同方面群众的具体利益，正确处理权利与权力、权利与义务、权力与责任的关系，着力解决人民最关心最直接最现实的利益问题，从法律制度上充分体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

       第四，坚持通过完备的法律推动宪法实施。宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，具有最高的法律地位、法律权威、法律效力。宪法在中国特色社会主义法律体系中居于统帅地位，是改革开放新时期和未来长远发展进程中党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高体现。宪法是法律法规的总依据，同时宪法又通过法律法规予以贯彻和体现。全面推进依法治国，必须坚持不懈地抓好宪法实施工作。在这方面，立法担任着重要的角色、肩负着重要的责任。习近平总书记明确提出：“全国人大及其常委会要加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径，通过完备的法律推动宪法实施，保证宪法确立的制度和原则得到落实。国务院和有立法权的地方人大及其常委会要抓紧制定和修改与法律相配套的行政法规和地方性法规，保证宪法和法律得到有效实施。” 习近平总书记的重要讲话，是对立法工作的新要求，对于做好新形势下的立法工作具有重要指导意义。我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。加强和改进立法工作，一方面，要遵循宪法确立的制度和原则，从国家整体利益出发，从人民根本利益出发，严格依照法定权限和程序，维护国家法制统一、尊严和权威；另一方面，要通过不断完善一系列法律法规和配套的规范性文件，着力贯彻、落实、体现宪法确立的制度和原则，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。

       三、积极推进科学立法、民主立法

       提高立法质量是加强和改进立法工作的重中之重。现在，全社会对立法质量普遍关注，要求越来越高。人民群众对立法的期盼，已经不是有没有法律法规，而是法律法规好不好、管不管用、能不能解决实际问题。古人说：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”说的是立法要立良好的法律。如果立法先天不足，存在质量问题，执法、司法、守法就不可避免地会出现问题，甚至引起不良后果。立法质量直接关系法治的质量，越是强调依法治国，越是要注重提高立法质量。要始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点，在提高立法质量上下大功夫，努力使我们的法律立得住、行得通、切实管用。

       提高立法质量，根本途径在于推进科学立法、民主立法。近年来，党中央一再强调，要坚持和推进科学立法、民主立法。这是对新形势下加强和改进立法工作、进一步提高立法质量的基本要求，它简洁明了地回答了新形势下我们“立什么样的法、怎样立法”这一重大命题。我们必须深刻理解、准确把握，切实贯穿于立法工作全过程。

       科学立法，就是要求法律准确反映和体现所调整社会关系的客观规律，同时遵循法律体系的内在规律。科学立法的核心，在于立法要尊重和体现规律。实现科学立法，必须坚持以科学的理论为指导，从国情和实际出发，科学合理地规范公民、法人和其他组织的权利与义务，科学合理地规范国家机关的权力与责任，使法律符合经济社会发展要求，真正经得起实践和历史的检验。

       推进科学立法，应当着重抓好以下几个主要环节。一要坚持科学的立法体制。宪法、立法法确立了我国的立法体制，实践证明是符合国情、行之有效的。同时，我们要在总结实践经验的基础上，适应新的形势和要求，研究适时修改立法法，进一步完善立法程序、规范立法活动，健全中国特色的立法体制。二要实行科学的立法工作机制。要抓好立法项目论证，在充分论证必要性和可行性的基础上，科学确定立法项目。更加注重提高立法效益，建立健全法律出台前评估和立法后评估制度，使这些工作常态化、规范化。三要运用科学的立法方式。要适应不同立法需求和任务，综合运用制定、修改、废止、解释等多种形式，增强立法工作的协调性、及时性、系统性。四要以科学严谨的态度做好立法工作。要加强立法调查研究，加强立法评估、咨询、论证，准确认识和把握事物的本质和规律，找准立法的重点难点，探求科学应对之策，提高立法艺术，切实增强法律的可执行性和可操作性。

       民主立法，就是要求法律真正反映最广大人民的共同意愿、充分实现最广大人民的民主权利、切实维护最广大人民的根本利益。民主立法的核心，在于立法要为了人民、依靠人民。实现民主立法，必须坚持人民主体地位，贯彻群众路线，充分发扬民主，保证人民通过多种途径有序参与立法，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智，尊重和保障人权，促进人的全面发展。

       推进民主立法，应当着重在以下几个方面下功夫。一要进一步健全民主开放包容的立法工作机制。要完善立法机关主导，有关部门参加，人大代表、专家学者、企事业单位和人民群众共同参与的立法工作机制，使各方面的意见和关切得到充分表达，调动一切积极因素，广泛凝聚社会共识。二要拓展人民有序参与立法途径。这些年来，我们已经形成了一些行之有效的方式方法，比如：公布法律法规草案征求意见，召开立法座谈会、听证会等。要进一步健全公布法律法规草案征求意见机制和公众意见采纳情况反馈机制，重视网络民意表达，认真归纳整理分析，积极回应社会关切。对于涉及公民、法人和其他组织切身利益，尤其是设定普遍性义务的法律法规草案，要适时围绕草案中的主要问题和不同意见，组织有关方面进行深入讨论。三要充分发挥人大代表作用。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志依法参加行使国家权力。要在立法工作中更加注重发挥人大代表的特点、优势和作用，办理好人大代表依法提出的议案、建议，把办理议案、建议同制定、修改法律紧密结合起来。在起草和审议法律草案中，邀请代表参与有关立法活动，认真研究吸纳代表提出的意见。四要完善法律起草、审议的协调协商机制。“兼听则明，偏信则暗”。在立法工作中，要广泛听取并认真对待各方面意见，包括不同意见，充分尊重、合理吸收各种建设性意见建议。对于立法中的重大问题、意见分歧较大的问题，要在深入研究的基础上加强沟通协商，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧。

       科学立法与民主立法密不可分、相辅相成。如果没有坚持民主立法，广开言路，集思广益，很难说真正做到了科学立法；如果没有科学的程序和方法，所谓的民主立法可能只是流于形式。科学立法可以更好地体现立法的民主化，民主立法也能更好地促进立法的科学化。只有把科学立法和民主立法统一于中国特色社会主义法治实践，才能在民主的基础上实现正确的集中，使法律真正符合最广大人民的根本利益，真正符合经济社会发展的客观规律。

       四、切实保障宪法和法律的有效实施

       法治建设是一个有机整体，立法工作与法律实施紧密联系、相互影响。立法工作必须充分考虑、密切关注法律实施问题。法律的生命力在于实施。法律不能光印在本上、挂在墙上，而是要实施的、执行的。法律如果得不到有效实施、得不到坚决执行，就是一纸空文，制定再多的法律也没有用，其后果将适得其反，使人民群众对法治失去信心。目前，法律实施还存在诸多问题，有法不依、执法不严、违法不究的现象在一定范围内存在，甚至以权谋私、徇私枉法、破坏法治，人民群众对这些方面的问题意见还很大。法律的有效实施是全面推进依法治国的重点和难点。我们要坚持依法治国、维护法律权威，在加强和改进立法工作的同时，要更加注重法律实施问题，在法律实施方面下更大功夫。

       一要坚持严格执法、公正司法。行政机关负有严格贯彻实施法律法规的重要职责，是实施法律法规的重要主体。要依法规范政府行为，切实做到严格规范公正文明执法，加快推进法治政府建设。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线，要深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证司法机关依法独立公正行使审判权、检察权，不断提高司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义。

       二要大力加强法制宣传教育。法治的力量在于人们出自内心的遵从，如果人们没有法治精神，社会没有法治风尚，法治就无从谈起。我们已经连续实施了五个五年普法规划，目前正在实施“六五”普法规划，总的看收效明显。但也要看到，由于种种原因，法律意识淡薄、法律素质不高等现象还比较普遍。要把法制教育与法治实践紧密结合起来，广泛开展依法治理活动，提高社会管理法治化水平；把法制教育与立法工作、监督工作紧密结合起来，使立法工作、监督工作的过程成为宣传和普及宪法法律、弘扬法治精神的过程；把法治建设和道德建设紧密结合起来，高度重视道德对公民行为的规范作用，做到法治和德治相辅相成、相互促进。

       三要切实加强对法律法规实施情况的监督检查。各级人大常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，依法加强对法律法规实施情况的监督，加强对“一府两院”的监督，确保依法行政、公正司法，确保法律法规得到有效实施。加强对法规、规章、司法解释等规范性文件的备案审查工作，维护国家法制统一。全面推进法治建设，依靠法律把权力关进制度的笼子里，确保有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿、违法必追究。地方各级人大常委会要依法行使监督职权，保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议在本行政区域内得到遵守和执行。

        五、认真落实五年立法规划

       全国人大常委会为了统筹安排本届任期内的立法工作，根据中国特色社会主义法律体系形成后立法工作面临的新情况新要求，在认真总结经验、广泛听取意见、反复研究论证的基础上，提出了《十二届全国人大常委会立法规划》。这个立法规划已经党中央批准。认真落实立法规划，对于进一步完善中国特色社会主义法律体系、加快建设社会主义法治国家具有重要意义。我们要认真学习领会中央精神，确保中央批准的立法规划顺利实施。

       第一，切实增强责任感和使命感。《十二届全国人大常委会立法规划》贯彻党的十八大和习近平总书记一系列重要讲话精神，明确了新形势下加强和改进立法工作的目标任务和基本要求。我们一定要从全面推进依法治国、坚持和发展中国特色社会主义的战略高度，充分认识落实立法规划的重要意义，深刻领会和准确把握党中央关于加强法治建设、加强和改进立法工作的新要求新举措，切实增强责任感和使命感，明确任务，加强领导，精心组织，狠抓落实，推动我国立法工作迈出新步伐、取得新成效。

       第二，全面抓好立法规划落实。在党中央的领导下，全国人大常委会要充分发挥在立法工作中的主导作用，进一步加强组织协调，积极督促、推动有关方面按照立法规划和年度立法工作计划抓紧法律草案起草工作。国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院要依据立法规划拟定自己的立法工作安排，采取有力措施加强法律起草工作，加强立法调研和工作协调，着力提高法律草案质量，及时提请审议，保证按时完成法律起草任务。全国人大有关专门委员会、常委会工作机构牵头起草的立法项目，也要按照上述要求抓好落实。各方面要密切配合，加强沟通，积极推动法律起草工作进程，确保各项法律草案按时提请审议。立法规划是对未来五年立法工作的预期安排，在实施过程中，全国人大常委会可以根据情况变化作出适当补充和调整。

       第三，抓紧制定和修改好重要法律。有些立法项目关系改革发展稳定大局，关系群众切身利益，社会各方面普遍关注，立法难度很大，比如预算法（修改）、环境保护法（修订）、增值税法等单行税法、基本医疗卫生法、社会救助法、慈善事业法等。要加大工作力度，深入调研、充分论证，加强沟通协调，妥善解决立法难点问题。有关网络信息安全、反贪污贿赂等方面的立法也要加强研究。在起草、审议中遇到的重大问题，要及时请示党中央。要加强法律草案形成过程中的宣传引导工作，积极解疑释惑，掌握舆论主导权。

       第四，充分发挥专门委员会作用。全国人大各专门委员会具有人才荟萃、知识密集、经验丰富的特点和优势，在立法工作中具有不可替代的作用。承担起草任务的专门委员会，要抓紧启动有关立法项目的研究起草工作，加强同有关方面的沟通协调；没有承担起草任务的专门委员会，要对其他部门负责起草、与本委员会工作有关的法律草案提前介入，了解起草工作进展和动态，督促有关法律草案按时提请审议。加强法律委员会统一审议工作和有关专门委员会审议工作，努力提高法律草案审议质量