张某等人的行为是否构成挪用公款违纪

      张某等人的行为是否构成挪用公款违纪

来源：中国纪检监察报 发布时间：2014-08-22 15:54

　　基本案情

2004年，某村党支部书记张某、村委会主任王某、村委会会计赵某等村两委班子成员在得知上级要拨给本村2万元挖坑塘的专项资金后，在一起商议决定，因村集体比较穷，为节约开支暂时先动员需要用土的村民到坑塘取土，村集体不给取土村民支付费用，等村民取完土后，再由本村村民高某某对坑塘进行修整，村集体到时支付给高某某500元补助。2004年7月，张某与王某到乡财政所领取了县财政局拨来的2万元挖坑塘的费用，该款除支付给修整坑塘的高某某500元补助外，剩余的19500元全部用于村集体的其他日常支出。

    分歧意见

    第一种意见认为，该村两委会的行为是一种挪用公款的行为，应适用《处分条例》第94条。

    第二种意见认为，该村两委会的行为违反了《处分条例》第100条的规定，是一种挪用专项资金的行为，应追究负直接责任的主管人员和其他直接责任人员中的共产党员的责任。

    第三种意见认为，该村两委会的行为违反了《处分条例》第112条的规定，属于破坏社会主义经济秩序的行为。

评析意见

    笔者同意第三种意见，理由如下：

   （一）若按照比照处理的原则，笔者认为该案依照第二种意见处理比较恰当。但在比照处理未获批准以前，该案适用《处分条例》第100条挪用专项资金行为显然不合适。

就主体而言，村委会是群众性自治组织，不属于《处分条例》第100条规定的主体，即“国家机关、国家拨给经费的团体和事业单位”。全国人大常委会的立法解释明确规定：村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事救灾等7项管理工作时，以国家工作人员论。虽然此解释仅就村委会组成人员进行了规定，未直接涉及村委会本身的主体问题，但从逻辑上说，在行使职责上，单位主体与个人主体往往是连为一体、无法分开的，单位行使的职责与个人行使的职责实质上是一致的。因此，参考立法解释精神，可以认定村委会在从事上述7项管理工作时，应具备等同于国家机关、国家拨给经费的团体和事业单位的主体身份。

《公安部关于村民委员会可否构成单位犯罪主体问题的批复》规定“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。因此，对以村民委员会名义实施犯罪的，不应以单位犯罪论，可以依法追究直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任”。鉴于目前该批复仍具有法律效力，在实践中村委会成员将专项资金挪作公用的案例司法界普遍不予认定为单位犯罪，而是以挪用特定款物罪追究直接责任人员的责任。

　《处分条例》第29条规定“对于本条例没有规定但危害党、国家和人民利益，确需追究党纪责任的违纪行为，比照分则中最相类似的条款处理”的规定，党纪处理可以比照处理，这与《刑法》的规定是不同的。因此，该案可适用比照处理程序。

从客体来说，该村委会侵犯了国家财经管理制度中专款专用的制度，挪用的对象是专项资金。从主观方面和客观表现形式来看，张某等人应该是明知该款属专项资金，而经集体讨论决定故意挪作他用。因此该案符合挪用专项资金行为的违纪构成，应依法追究村委会中负直接责任的主管人员和其他直接责任人员的违纪责任，但鉴于主体的不适格，应按照《处分条例》第29条的规定向上级有关部门提请比照处理。因而，在比照处理未获批准以前，该案不能适用《处分条例》第100条的规定。

   （二）在比照处理未获批准以前，笔者认为依照第三种意见处理比较妥当。

《处分条例》第112条是挪用专项资金行为所在的破坏社会主义经济秩序类行为的兜底条款，四个构成要素为：主体为一般主体，本案中的主体身份恰好符合这一要求；侵犯的客体是社会主义经济秩序；在客观方面必须具有违反其他社会主义经济法规的行为；主观上主要是故意，也不排除个别由过失构成。由此可见，本案中错误行为均符合《处分条例》第112条的四个构成要素的要求。鉴于上述分析，在比照处理未获批准以前，笔者考虑该案适用《处分条例》第112条处理比较稳妥。（崔敏 陈雅蕊）

根据《中华人民共和国土地管理法》和国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》的规定，土地征用须经县级以上人民政府批准，市县政府是征地组织实施的主体。

    本案中，农产品开发公司只是乡镇所属企业，其土地预征行为在获得有关人民政府批准、办理齐全相关手续以前，并不能改变拟征用土地的权属性质，本案所涉土地仍属于村集体所有，其用途也并未由农业用地转为建设用地。因此，农产品开发公司的土地预征行为不属于政府土地征用行为，洪某也就没有协助人民政府从事土地征用补偿费管理工作，其身份也就不属于国家工作人员，其行为自然不构成挪用公款违纪。

关于洪某行为是否构成挪用资金违纪，有观点认为，挪用资金违纪行为的对象是本单位所有的资金。本案中，既然农产品开发公司的土地预征行为不属于政府征地行为，那么其支付给A村的款项便不属于土地征用补偿费，洪某挪用的也就不是本单位资金，其行为也就不构成挪用资金违纪。

对此，我们持否定意见。我们认为，挪用资金违纪行为侵犯的客体是行为人所在单位对资金的占有权、使用权和收益权。因此，本单位资金便不应只包括单位所有的资金，还包括其实际控制使用的一切以货币形式表现出来的财产。