封丽霞：建立制度严防领导干部干预司法活动

封丽霞：建立制度严防领导干部干预司法活动
时间：2015-01-13 10:00:03    来源：检察日报   责任编辑：elite
为保证公正司法、提高司法公信力，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(下称《决定》)提出，各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。这一全新的制度设计，既是对领导干部要带头守法、带头依法办事要求的具体彰显，也是对民众反映强烈的一些领导干部以权压法、以言代法等突出问题的强有力回应。

长期以来，许多领导干部将坚持党对司法工作的领导理解为各级党委尤其是党的领导干部直接过问和插手具体案件的处理。司法机关也把听从党委领导的指示和意见当作是服从党的领导。由此，实践中，领导干部“打招呼”、直接插手具体案件处理成为一种比较普遍的现象。事实上，针对具体个案向相关司法人员“打招呼”“批条子”“递材料”，是一种典型的以权扰法，不仅严重干扰了正常的司法活动，也大大减损了司法机关的公信力。

在现行司法管理体制之下，对于领导的各种明示或暗示的“招呼”，办案人员当然会予以高度关注。面对“领导指示”和“领导意见”的巨大压力，一些办案人员为了迎合领导干部的意图不惜突破法律底线。但是，如果办案人员坚持依法办事、敢于抵制领导干部的意见，很有可能被扣上“以法抗党”“反对党的领导”的帽子而受到打击报复，甚至被调离司法岗位。毋庸置疑，这是导致司法实践中一些有罪之人被法外开恩、法外特赦，以及出现冤假错案的重要原因。对司法机关来说，最令办案人员头疼的就是领导干部以个人名义“打招呼”“下指令”。而且这种“打招呼”“下指令”通常是口头表达，不会留下书面的东西。特别是如果涉及一些权力寻租或利益交换，更不会轻易留下任何证据。

在2014年1月召开的中央政法工作会议上，习近平总书记专门对一些领导干部插手具体案件、干扰正常司法活动的现象提出强烈批评:“一些党政领导干部出于个人利益，打招呼、批条子、递材料，或者以其他明示、暗示方式插手干预个案，甚至让执法司法机关做违反法定职责的事。在中国共产党领导的社会主义国家里，这是绝对不允许的!”《决定》提出“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，被社会各界看作是一大亮点。这意味着，在确保司法机关依法独立公正行使职权方面有了“刚性条款”，司法人员的“抗压能力”有了实质意义的保障。《决定》还提出，对干预司法机关办案的，给予党纪政纪处分;造成冤假错案或者其他严重后果的，依法追究刑事责任。

显然，上述规定主要针对的是领导干部基于私心、出于私情、为了私利而“过问”和“插手”案件，以权压法、以言代法。通常意义上，人们所想到的领导干部插手具体案件、直接过问案件，大多也认为他们是出于私利和私心，是为自己的利益关系人，譬如亲戚、朋友、同学、同事等说情、递话，是以一种隐晦、秘密的方式要求办案人员给予关照甚至是法外施恩。然而，领导干部插手过问具体案件的实际情况远比我们想象的复杂。换言之，不能将领导干部插手具体案件处理，简单地理解为就是领导干部出于个人私利和私心干扰司法公正，就是办人情案、关系案、金钱案。事实上，在很多情形下，正如很多领导干部坦言，他们插手具体案件并非为了个人，而是出于地方稳定和工作全局的“公心”与“公利”，不得已才过问和插手案件处理。根据《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》的规定，地方党委对“本地区的政治、经济、文化和社会发展等各方面工作实行全面领导”。那么，对本地区经济社会发展负有全责的地方主要领导干部过问一些重大案件，在他们看来自然无可厚非。因此，也不难理解，对一些重大疑难案件，或涉及面广、敏感性强、社会关注度大的案件，领导干部常常插手过问，以示重视。

的确，我们看到，在地方党政机关的支持配合和领导们的高度关注之下，一些案件得以及时、公正地判决和执行，一些冤假错案得以平反纠正。但是，我们更应看到，在很多时候，领导干部更多关注的是案件处理的社会效果、经济效果或政治效果，法律效果和程序正义常常被放在次要位置上。这直接导致司法机关在协助地方领导“搞定”和“摆平”当事人的过程中，常常以牺牲法律效果为代价息事宁人、“顾全大局”，甚至迫于维稳压力对案件进行错误处理。由此，法律底线被突破，出现人们常说的“事了案乱结”的情况。这也是近些年来社会公众对司法机关强烈不满的重要原因。

综上所述，领导干部插手个案、过问司法活动，有合法与非法之分，有公心与私心之分。就插手案件处理的主体来看，不仅有同级党政领导干部“打招呼”，还有上级党政领导干部“打招呼”;不仅有党政机关的领导干部“打招呼”，还有司法机关的内部领导干部“打招呼”。实践中，应当认真区分党政领导干部对司法活动的不当、非法干预与正当、合法监督，应当严格区分上级司法机关对下级司法机关的不当干预与必要的业务指导。尽管禁止领导干部插手具体案件、干预司法活动的主要目的是反对领导干部出于私心、私利私自“打招呼”，反对领导干部以权压法、让司法机关做违反法定职责、有碍司法公正的事情。但是，对出于“公心”和“公利”之目的对司法活动进行插手与干扰，实践当中也应尽量避免、慎之又慎。

领导干部应该清醒地认识到，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，并不是要削弱党对司法工作的领导，而只是改进党领导司法工作方式的一项重要制度设计。党对司法工作的领导，应当是党作为一个整体的领导，是一种政治、思想和组织领导。坚持党的领导，不是说党委包办代替、直接过问和决定案件，更不是说某个党的领导干部一个人“说了算”。必须明确的是，司法活动不属于党务活动的范畴，各级党组织不享有“准司法权”。即使是出于公心、为了公利也不能以党代法、以党委决定代替司法裁判。退一步说，各级党委和党政领导干部没有必要在处理具体案件时冲在第一线，成为各种社会矛盾和利益冲突的焦点，而是应当充分认识到司法活动在化解社会矛盾、维护社会稳定中的功能和力量。可以毫不夸张地说，转变党领导司法工作的方式直接决定了司法职权能否依法独立公正行使，而后者在最终意义上决定了依法治国能否获得真正意义上的实现。

在加强和改进党对全面推进依法治国的领导的目标要求之下，“建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度”，将有利于实质改进党对司法工作的领导，有利于营造司法机关依法独立公正行使职权的社会条件与氛围，将大大减少司法活动中的权力寻租与司法腐败，重拳削减众人痛恶的人情案、关系案，真正做到“官”与“民”在法律面前平等。毋庸置疑，这也是向社会各界表明党的各级领导干部对司法权的克制与敬畏，对司法活动专业性、独立性与技术性特点的尊重，从而在最大程度上使司法工作取信于民，同时也增强社会各界对于党全面推进依法治国、坚持依法执政的信心。(作者为中共中央党校政法部教授、博士生导师)