新行政诉讼法对行政执法的新要求及实施中亟待研究的几个问题
时间：2015-09-16 [ 大 中 小 ] 浏览次数：
无锡市法学会行政法律研究基地自2015年8月20日成立以来,受到了各界的广泛关注,特别是成立大会后江苏高级人民法院行政庭史笔副庭长的讲座深受欢迎,现特将讲座内容整理,供大家阅读参考。
第一部分：
一、加大了对行政机关监督的力度
1、明确解决行政争议、保护公民合法权益、监督依法行政是立法目的。
第一条：为保证人民法院公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。
在立法目的中增加“解决行政争议”的表述，在原“监督”前删除“维护”两字。
2、扩大了行政诉讼案件受案范围集中体现在新法第十二条上。
新增加的受案范围：
行政机关滥用行政权力排查或者限制竞争的<第八项>；
违法集资、摊派费用的<第九项>；
没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的<第十项>；
认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议<第十一项>。
3、建立了规范性文件附带审查制度
第五十三条：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。
前款规定的规范性文件不含规章。
二、调整了行政诉讼管辖制度
1、对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件，第一审由中级人民法院管辖。<第十五条>
2、取消了管辖权转移中的上移下。
第二十四条：上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。
下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。
3、探索区域管辖。
第十八条第二款：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
目前主要做法：集中管辖、交叉管辖、跨区域管辖。
三、增加了行政复议机关的应诉责任
1、复议机关复议维持的是共同被告
第二十六条第二款：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
2、复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；（第二十六条第三款）
3、复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。（第二十六条第三款）
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》
第六条：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。
行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”，是指复议机关改变原行政行为的处理结果。
第七条：复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
谁管辖？如何审？
第八条：作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。
第九条：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。
作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。
怎么判？
第十条：人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。
人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。
人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。
原行政行为合法、复议决定违反法定程序的，应当判决确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。
原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议程序违法给原告造成损失的，由复议机关承担赔偿责任。
四、明确了行政机关及其负责人在行政诉讼中的法律责任
1、第三条第三款：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条：行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”，包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人。
2、第六十六条第二款：人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。
3、对妨碍行政诉讼依法进行的行为制裁。
第五十九条：诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一万元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
(一)有义务协助调查、执行的人，对人民法院的协助调查决定、协助执行通知书，无故推拖、拒绝或者妨碍调查、执行的；
(二)伪造、隐藏、毁灭证据或者提供虚假证明材料，妨碍人民法院审理案件的；
(三)指使、贿买、胁迫他人作伪证或者威胁、阻止证人作证的；
(四)隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押、冻结的财产的；
(五)以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的；
(六)以暴力、威胁或者其他方法阻碍人民法院工作人员执行职务，或者以哄闹、冲击法庭等方法扰乱人民法院工作秩序的；
(七)对人民法院审判人员或者其他工作人员、诉讼参与人、协助调查和执行的人员恐吓、侮辱、诽谤、诬陷、殴打、围攻或者打击报复的。
人民法院对有前款规定的行为之一的单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前款规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
五、强化了行政诉讼被告举证责任
1、被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。
第三十四条：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
第六十七条：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。
被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。
第三十五条：在诉讼过程中，被告及其诉讼代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。
第三十六条：被告在作出行政行为时已经收集了证据，但因不可抗力等正当事由不能提供的，经人民法院准许，可以延期提供。
原告或者第三人提出了其在行政处理程序中没有提出的理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以补充证据。
第三十七条：原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。
2、人民法院不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。
第四十条：人民法院有权向有关行政机关以及其他组织、公民调取证据。但是，不得为证明行政行为的合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。
3、在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。（第三十八条）
4、证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证，以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。
第四十三条：证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。
人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。
以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。
《江苏省行政程序规定》
1、严重违反法定程序收集的；
2、以非法偷拍、偷录、窃听等手段侵害他人合法权益取得的；
3、以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的；
4、没有其他证据印证且相关人员不予认可的证据的复制件或者复制品；
5、无法辨认真伪的；
6、不能正确表达意志的证人提供的证言；
7、在中华人民共和国领域以外形成的未办理法定证明手续的；
8、不具备合法性、真实性和关联性的其他证据材料。
六、保障行政诉讼当事人起诉权利
1、变立案审查制为立案登记制。
第五十一条第一款：人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。
2、不立不裁可以向上一级法院起诉。
第五十二条：人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。
3、行政机关及其工作人员不得干预、阻碍行政案件受理。
第三条第二款：行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
七、强化行政诉讼中的人权保护
1、延长原告起诉期限。
第四十六条：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。
因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。
第四十七条：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。
公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。
2、人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。（第五十七条）
3、在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。（第六十一条）
八、加大了司法审查力度，丰富了裁判方式
第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
(一)主要证据不足的；
(二)适用法律、法规错误的；
(三)违反法定程序的；
(四)超越职权的；
(五)滥用职权的；
(六)明显不当的。
第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。
第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：
(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。
第七十五条：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。
第七十七条：行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。
人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。
第二部分：
目前行政执法证据方面存在的主要问题：
1、认定事实的主要证据不足，未依法全面收集各种有效证据，无法证明作出的行政行为具有事实根据；
2、证据类型单一，在取证过程中只注重调查笔录和证人证言，而对相关的物证、书证、视听资料等不善于搜集调取，造成证据间无法印证；
3、证据与认定的事实脱节，即所取的证据与认定事实无关或不能有效地证明；
4、不能严格把握证据的基本属性，将一些不具备证明效力的材料作为证据使用；
5、取证程序违法，没有严格按照法定的程序做好证据保存和证据记录，以至在诉讼时不能提供合法和充分的证据。
目前行政执法中适用法律错误的主要表现形式：
1、不适用法律；
2、适用法律不准确。如应适用此法却适用了彼法，适用已经废止、尚未生效、不在本地域有效的无效法律规范，或适用的法律规范与上位法相抵触；
3、适用法律、法规不全面，不完整。
目前行政执法中不严格遵守法定程序的主要表现形式：
1、不出示执法身份证件；
2、先查证后立案
3、先处罚后取证
4、行政处罚时不说明根据和理由；
5、剥夺当事人的陈述与申辩权利；
6、不依法组织听证；
7、超出法定办案期限；
8、不告知、错误告知当事人复议、诉讼期限。
二、目前行政案件基本情况
全国情况：
2014年全国法院受理一审行政案件141880件，审结130964件，一审受案数量同比增长15.17%。
江苏情况：
2014年受理一、二审行政案件14319件。其中，一审案件9551件，二审案件4256件；审结12203件（其中，一审审结8481件，二审审结3722件，同比分别上升48.28%和55.65%。
江苏一审案件受理数居全国第五（山东16208，北京15437，河南12881，广东12677）。
此外，受理非诉行政执行案件13574件，同比上升27.29%。
今年1—6月，全省法院受理一审行政案件9065件，同比增长91.32%
无锡2014年新收792件，同比增长235.59%。2015年1-6月新收567件。
裁判情况：
2014年，全省法院一审行政案件作出实体判决3230件，同比上升4.97个百分比。其中，判决撤销、履行法定职责、确认行政行为违法或无效537件，占一审判决案件数的16.63%，占一审结案总数的6.33%，同比分别上升2.95个百分比和1.80个百分比。
非诉行政执行案件中，裁定准予执行11624件，不予执行1950件，不予执行率14.37%。
2015年1-6月，全省判决撤销、履行法定职责、确认行政行为违法或无效418件，占一审结案总数的7.65%，同比上升3.73个百分点。
2014年，无锡判决撤销、履行法定职责、确认行政行为违法或无效19件，占一审结案总数的2.70%。今年1-6月，判决行政机关败诉11件，占一审结案总数的3.32%。
江苏行政诉讼案件总体特点（以2014年为例）
1、地区之间收案不够平衡
南京、南通、苏州、盐城四个地区的收案总数达4530件，占全省一审新收案件总数的48.17%。南京2014年新收1591件，局全省第一，占全省一审总数的16.92%。无锡新收792件，位于全省第6位。收案数量较少的扬州（377）和宿迁（304），分别只占全省收案总数的4%和3.23%。（宿迁判决行政机关败诉率全省最高）
2、被诉类别相对集中
城建、劳动和社会保障、公安以及资源四大领域的收案总数达5361件，占一审新收行政案件总数的57%。城建类行政案件从2013年位于收案总数的第二位跃居为第一位。
新收案件中，行政强制措施、行政不作为、政府信息公开、行政处罚、行政许可案件均出现大幅增长。其中，行政强制措施案件317件，同比增长387.69%；行政不作为案件1036件，同比增长328.10%；政府信息公开行政案件726件，同比增长151.21%；行政处罚案件1011件，同比增长116.03件；行政许可案件314件，同比增长56.22%。
3、涉及领域有所扩展
2014年新收审计类案件4件，经贸类案件2件，外贸类案件2件，地矿类案件1件，这四个领域2013年没有诉讼案件。
此外，随着执法力度的加强，过去一些收案较少的执法领域，诉讼案件数量也有较大幅度的增长。2014年新收烟草类案件8件，金融类案件2件，均同比增长100%；新收文化类案件3件，同比增长66.67%；新收旅游类案件3件，同比增长50%；新收司法行政类案件16件，同比增长23.08%。
4、矛盾化解难度加大
涉及征地拆迁、城市管理、环境资源的案件不仅关系地方经济社会发展，而且与人民群众切身利益密切相关；不仅法律关系复杂，而且政策性强，集体诉讼和关联案件也有增多趋势。
省法院行政庭2014年新收的241件二审案件中，集团诉讼案件达23件，原告有关联案件约占15%，且多有外地律师参与代理，这些均加大了化解实质行政争议的难度。
三、新行政诉讼法实施中亟待研究的几个问题
（一）受理立案问题
1、征地决定受理问题。
最高人民法院行政审判庭（2005）行他字第23号批复<2005.9.20>
江苏省高级人民法院：
你院《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的请示》收悉。经研究，同意你院审委会第一种意见，即《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。
（这个司法解释没有明确废止，是要执行的，即土地征收决定案件不受理。不过，目前正在研究废除，会设定一些原告资格条件。例如，承租人租用了学区房，承租人起诉征地决定，收案否？再例，企业租房生产，征地决定造成其停产停业，企业起诉征地决定，收案否？）
2、被征收人不服补偿协议的受理问题。
（今年5月1号前签订的补偿协议，当事人不服起诉，应当作为民事案件受理。）
3、关于行政合同受理问题。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条：行政机关为实现公共 利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。
《江苏省行政程序规定》第七十七条：本规定所称行政合同，是指行政机关为了维护公共利益，实现行政管理目的，与公民、法人和其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。
行政合同主要适用于下列事项：1、政府特许经营；2、国有自然资源使用出让权；3、国有资产承包经营、出售或者租赁；4、征收、征用补偿；5、政府采购；6、政策信贷；7、行政机关委托的科研、咨询；法律、法规、规章规定可以订立行政合同的其他事项。
4、群体性诉讼受理问题。
某些行政行为如征收决定通常涉及多个行政相对人或利害关系人，如果其中部分人提起诉讼，另一部分人在案件审理中或案件审结后能否另行提起诉讼？多个行政相对人或利害关系人同时到人民法院就同一征收决定提起行政诉讼，人民法院是应当合并立案，还是分别立案？
5、级别管辖问题。
建议县级政府颁发两证的案件由基层法院管辖。
（二）涉及当事人的问题
1、关于利害关系人的把握。
民事诉讼：直接利害关系，行政诉讼：利害关系。（原告的权利是否受到被诉行政行为法律依据的保护？原告的权利不一定是合法的，例违法建筑的违法拆除。被诉的行政行为对当事人权利影响的程度。）
2、履行公共管理或公共服务职能的组织，是否有独立的被告资格？县级以上人民政府成立的开发区管委会是否具有独立的被告主体资格？
意见：取决于法律、法规、规章的授权。
3、村委会、居委会等基层组织在行政管理过程中是否具有被告主体资格？
意见：权力来源不正确，不宜列为行政诉讼的被告。
4、诉讼代表人问题。
当事人有意或者无意推选代表人，建议比照新法第30条规定处理。
第三十条：没有诉讼行为能力的公民，由其法定代理人代为诉讼。法定代理人互相推诿代理责任的，由人民法院指定其中一人代为诉讼。
5、“土律师”作委托代理人资格的认定。
第三十一条：当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。
下列人员可以被委托为诉讼代理人：
(一)律师、基层法律服务工作者；
(二)当事人的近亲属或者工作人员；
(三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。
（三）行政机关负责人出庭应诉问题
1、正确认识出庭的意义。在于促进行政纠纷的实质化解，及时发现行政执法中的问题，提高行政机关依法行政水平和法治意识。
2、准确确定行政机关负责人范围。并非要求“一把手”每案出庭。对于涉及本地区群众生产、年内反复发生的同类案件、涉案标的巨大的案件，行政机关负责人应当亲自出庭应诉，不宜委托工作人员出庭应诉。
3、委托相应工作人员出庭应诉应当说明理由。“说明理由”必须合法、具体、明确。法院应对“理由”进行合法性审查。
“工作人员”是指行政机关的工作人员。既可以是法制部门人员，也可以是执法部门人员；既可以是正式工作人员，也可以是临时的、聘用的工作人员。
不允许行政机关仅仅委托律师出庭。
4、复议机关作共同被告的，复议机关负责人也应当出庭应诉。
5、依法接收出庭应诉法律文书。特殊情况不能按时出庭的，应当提前告知法院或者向法院申请延期开庭。
6、认真做好答辩、举证等准备工作。
7、自觉遵守和维护法庭纪律。
8、敢于辩论、敢于化解矛盾。敢于“发声”，善于“发声”。
9、自觉配合人民法院的审理、调解，执行裁判。
（四）行民交叉案件审理问题
1、管辖；（超标的，不一定一并审理。）
2、审限；（民事如果要鉴定，可以中止行政诉讼的审理。）
3、法律适用。
（五）规范性文件附带审查问题
1、审查范围是多大？
（只针对相关条款进行审查。）
2、审查标准是什么？
（是不是超过了法律授权？是不是和上位法相抵触？不审查文件程序和形式。）
3、举证责任、举证范围如何确定？（是个合法性的说明问题。）
作出行政行为的行政机关与制定规范性文件的行政机关不一致时，如何处理？
（六）当事人不履行行政协议的处理问题
新法第十二条第一款（十一）：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。
行政优益权是指国家为确保行政主体有效地行使职权，切实地履行职责，圆满地实现公共利益的目标，而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格。行政优先权和行政受益权组合构成行政优益权。
《行政法》中的行政优益权：行政机关在行政合同中所享有的较行政相对人优先的权利，依法选择合同相对方的权利、对合同履行的指挥权和监督权、单方面变更和解除合同的权利、制裁权。
意见：被征收人不履行补偿协议的，实施部门撤销原订的补偿协议，提请作出征收决定的县级以上地方人民政府，根据征收补偿方案作出补偿决定。
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